环境利害关系人参与权的类型到底包括哪些，学理上存在诸多争议，但可以明确的是，现行环境行政法（主要是《中华人民共和国环境保护法》第 53 条第 1 款的规定，下文简称《环境保护法》）中的利害关系人参与权的类型要远远少于笔者在下文所建构的社会性许可权类型，特别是环境利害关系人并没有表决权——有权否决一项已经经过行政机关许可的项目。

2006年县级公安机关机构改革， 开始解决与上级公安机关上下一般粗的机构设置模式， 但只是为了契合县级公安机关的实战特点和人员规模有限的实际情况。比如， 在城市交通拥堵的治理中， 地方性法规不时要求突破《道路交通安全法》 (2011年修正) 、《行政处罚法》、《行政许可法》和《行政强制法》等限制。

[13]转自曹正汉、薛斌锋、周杰：《中国地方分权的政治约束--基于地铁项目审批制度的论证》， 载《社会学研究》2014年第3期。周黎安：《再论行政发包制--对评论人的回应》， 载《社会》2014年第6期。在这个过程中， 一方面， 地方治理的能力被忽略了， 另一方面， 加强条上的领导， 也有不少问题。[24]朱旭东、于子建：《新中国警察制度现代化进程述评》， 载《中国人民公安大学学报》 (社会科学版) 2011年第4期。参见熊一新：《关于全面深化公安改革若干问题的思考》， 载《中国人民公安大学学报》 (社会科学版) 2015年第6期。

同样， 从组织法上看， 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》 (2015年修正) 等有关法律尽管对中央政府与地方政府之间职责权限做出了划分， 但是， 仍然被批评为不科学、不合理。这也成为政出多门、基层不堪重负的源头。换言之，行政内部虽有分工，惟彼此仍应共同协作以追求国家利益。

现代行政法需与时俱进地将这些新型行政行为方式纳入研究视域，剖析各类区域行政行为的产生背景与法治原理，正面回应区域行政行为的主体、程序、性质、效力等构成要素，推动区域行政行为机制的法治化。这种发展变迁主要体现在以下方面：其一是推动行政法积极应对区域公共治理任务，能动地解释和规范区域行政现象，从而提升行政法的社会回应性。在现代行政国家背景下，伴随议会民主的‘空洞化和司法审查的‘被动立场，更多的政策判断、利害调整和规则（法规命令和行政规则）制定任务，将在行政过程中由行政机关独自完成[17]（P117）。例如，2010 年《泛珠三角区域工商行政管理合作协议》只对共同签署该协议的 9 个工商行政主体具有直接约束力。

呈现条块分割和地域闭合性特征的行政区划与具有整体性、开放性、协作互补性特征的经济区域之间存在必然矛盾。其次，区域一体化进程中，区域政府之间的竞争与冲突无所不在，传统的强制行政方式难以化解政府间的利益纠葛，唯有通过利益的协调与均衡，以协商与协作的方式才能加以解决。

德国行政法学家毛雷尔提出：行政不限于法律的执行，行政机关还承担法律没有明确规定因而一般地产生于法律委托的任务。随着城市化、都市化与区域一体化进程的发展，发达国家城市行政区功能逐渐外向扩展，城市规模不断扩张，直至彼此毗连，形成较大的城市群、都市圈与经济区。（三）非正式柔性行政行为方式的运用 现代行政不再是对立法指令的简单执行过程，而是基于行政目标和任务展开的综合管理过程。在我国区域行政实践中已形成了区域行政协议、区域合作组织、区域协作立法、区域行政规划和区域行政指导等五种法律治理方式[2]（P107）。

（二）应对区域公共治理新任务 在域外，区域行政又被称为跨区治理都会区治理跨区域公共事务合作或广域行政。在应对区域公共问题等新型行政任务之时，在面对区域均衡、协调、平等、可持续等概括性行政目标之时，通过行政处罚、行政许可、行政强制等传统的、正式的、类型化的行政行为去直接设定、变更相对人权利义务的做法已经行不通。首先，政府替代市场，一定程度上制约了市场功能的发挥。对于区域行政规制，行政法学必须解释实施这种调控所发生的组织结构上的变化，为区域经济一体化的法律治理提供学理支持，在解决现实问题的过程中获得自身的发展[2]（P107）。

传统行政法不足以描述和解释区域行政的真实过程，也难以应对区域治理的现实需求。传统的控制性规制手段已不合时宜，应注重行政指导、行政合同、行政奖励等柔性化和激励性规制工具的运用。

在行政规制理论的视野下，这种宏观调控实质上是政府运用行政权规制区域经济和社会事务的一种行政规制活动。行政同时也是一种积极的、面向未来的塑造社会的活动[5]（P7）。

如何有效应对区域公共问题成为行政法的新任务。文章来源：《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2018年第4期。但是行政权具有天然的扩张属性和易腐败性，区域行政也不例外。当前行政法学界对区域行政的研究，主要以传统行政法为参照系，将区域行政规划、区域行政协议等作为一种结果式的静态行政行为来加以考察，并侧重于对这些行为机制的主体、性质、效力等要素进行法解释学与立法论层面的分析。同时，政府的主要功能是对区域进行宏观调控，而非微观管理。笔者认为，所谓区域协作行政，即是在协同治理理论框架下，跨行政区划的多个政府主体，经由多层次的协作机制，通过平等协商，确立集体行动目标，建立合作伙伴关系等方式实施对区域公共事务的联合行政。

再则，规制工具的选择。福利国家、保护国家、助长行政、给付行政等新颖之国家目的观及行政作用论被接受，行政机能遂呈几何数之曾繁多涉，行政之自我肯定与其主动、积极及弹性化之要求，日形迫切，旧日依法行政之内涵不得不与时俱转，而作相当的修正。

区域行政应受法律规制是行政法的应有之义。反之，行政法发展也能动地为区域行政提供了制度平台、规范依据与合法性基础。

[10]（P547）作为一种新兴行政现象，区域行政有别于传统干涉行政和负担行政，不能机械地适用法律优位与法律保留原则的严格控制，其法律保留的强度、规范依据的密度也应有所区别，以确保其能动性和社会回应性。在行政过程论的视角下，要求行政法将对区域行政活动的控制节点由行政过程的末端下游上移至中上游，并且将政策、政治和法律等作为整个区域行政过程的考察变量。

作为一种综合性行政活动和新兴行政现象，行政规制未能被传统行政行为理论所涵盖[20]（P17）。在法学界也有学者提出区域法制协调区域法律治理区域合作法治等理论主张[2]（P107-130）。区域均衡、区域平等、区域可持续发展等区域发展目标成为行政法的价值目标。应对区域行政网络状关系结构的形成，行政法应当将重心从调整行政权—公民权的外部线性行政关系，转向以区域政府为主要行动者并由非政府主体参与的网络状行政关系，进而构建新型的行政法律制度体系。

区域一体化背景下区域公共问题出现要求行政法积极回应。事实上，区域行政规划从编制到实施，区域行政协议从缔结到履行，都是由一系列行为环节和多种行为形式所共同构成的动态行政过程。

区域行政旨在解决原有行政区划基础上单一政府主体所不能独自解决的区域公共问题。但立足区域行政的现实图景，区域行政过程是区域多元主体共同参与、共同协商、共同决策、共同执行的多阶段复合行为过程。

（一）调整重心转向区域政府内部行政 传统行政法认为，全部行政法的体系都围绕着行政权力与公民权利这一对基本矛盾而构建，这是行政法的立基点，也是行政法与其他部门法相区别的基本标志[14]（P206）。一方面，区域法治研究者遵循功能主义法治观并运用法解释学研究路径，认为区域行政有别于传统干涉行政和负担行政，其法律保留的强度应相对较弱、规范依据的密度应相对较低，进而认为区域行政具有组织法与行为法上的合法性[2]（P126）。

伴随区域一体化进程，传统行政区行政正向区域行政拓展，而传统行政法在面对区域行政现象之时显得解释力不够。引入和借鉴行政规制理论的重要启示在于，行政法学应当建构起中央与上级政府介入区域地方事务，以及政府行政权介入区域市场活动的合法性与正当性边界，并选择适当的政府规制路径与方式。区域行政规划面向区域未来发展，对区域公共事项进行预先部署，增强了区域行政的目的性、计划性和可预见性。在行政与法律的矛盾张力之下，区域行政推动行政法功能与任务、调整范围和研究方法的发展变迁。

综上所述，区域行政既是区域一体化背景下的新兴行政现象，也是跨行政区划的新型行政模式。因此，区域内外的社会组织、行业、企业、民众也会有意无意地卷入区域行政过程之中。

突破固有的行政区行政思维模式，以区域公共问题的有效应对为出发点，构建区域公共治理的制度平台和法治基础，这正是行政法的现实使命与发展动力。以政府为主要行动者，藉由政府扮演区域治理主要角色，是我国区域行政的显著特征。

经济区域则是在市场规律基础上形成的超越固有行政区划界限的宏观地域空间。区域经济一体化超越了固有行政区划界限，形成各种城市群、都市圈、城市带、经济区域。